En este ensayo son mencionados los principales elementos económicos, de planificación y jurídicos relacionados con la postergación de la construcción de una nueva refinería en México, para ejemplificar la relación entre los niveles de gobierno federal y estatal, y se argumenta porque tal situación daña la certidumbre jurídica y económica, así como la competitividad; para finalizar se formula una propuesta al respecto.
Palabras clave: federalismo, planeación, discrecionalidad, instituciones
In this essay are listed the main economic, planning and legal elements related with postponement of the construction of a new refinery in Mexico, in order to illustrate the relationship between levels of federal and state government, and to argue that this situation damages the legal and economic certainty, as well as competitiveness; finally, we establish a proposal is made about it.
Keywords: federalism, planning, discretion, institutions
La necesidad de una nueva refinería en México y de un centro de formación de PEMEX
1.1 Instalación de una nueva refinería
El Sistema Nacional de Refinación (SNR) de Pemex se integra por seis refinerías: Cadereyta (inaugurada en 1979) en Nuevo León, Tula (inaugurada en 1976) en Hidalgo, Salamanca (inicio operaciones en 1950) en Guanajuato, Ciudad Madero (con actividad desde 1908) en Tamaulipas, Salina Cruz (empezó actividades en 1979) ubicada en Oaxaca y Minatitlán (opera desde 1956) en Veracruz (Desde 1946 y hasta 1981 operó en el Distrito Federal la refinería “18 de Marzo”). Cuya capacidad actualmente es la misma que en 1998: 1.69 millones de barriles diarios (Mbpd) y que se espera este año procese 1.248 Mbpd.
El 18 de marzo de 2008 fue emitida la instrucción por parte del Ejecutivo nacional, Felipe Calderón Hinojosa, para iniciar los estudios que llevasen a la construcción de una nueva refinería, esto con base en la consideración de que la capacidad del país en materia de refinación había sido sobrepasada desde hace mucho; situación que es evidente en la producción y consumo de gasolina desde finales de la década de los años ochenta e innegable desde los noventas (véase Cuadro 1).
Cuadro 1
México, producción y consumo de gasolina, 1984-2010
(miles de barriles por día)
Fuente: Indexmundi en http://www.indexmundi.com/energy.aspx?country=mx&product=gasoline&graph=production+consumption
Ante esta instrucción varios estados se interesaron en albergar a la nueva refinería (Hidalgo, Campeche, Guanajuato, Michoacán, Oaxaca, Puebla, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz) y una serie de estudios fueron presentados por los mismos, a los cuales se agregaron otras evaluaciones de las dependencias federales.
La valoración llevó a inclinarse por una nueva instalación en Tula, Hidalgo. Ante la premura de PEMEX por disponer de esos terrenos, el Jefe del Ejecutivo estatal de ese periodo, Miguel Ángel Osorio Chong, propuso solicitar un crédito por un mil 500 millones de pesos para la compra de las 700 hectáreas donde se ubicaría tal instalación, esto fue aprobado por la Cámara de Diputados estatal en julio de 2009. En ese momento se afirmaba que tales instalaciones estarían en operación seis años después (2015).
De acuerdo con información periodística, Hidalgo ya ha erogado pagos por 605 millones de pesos a mayo de 2014: “A finales de 2011, de acuerdo con datos que proporcionó la Secretaria de Finanzas habían pagado 200 millones de pesos sólo de intereses, por lo que reestructuraron el pago del pasivo y cambiaron de banco, de Banamex a Banorte.
“De esta forma, el gobierno adquirió el 1 de febrero de 2012 un crédito con Banorte por mil 471 millones 852 mil 537 pesos, a un plazo de 180 meses, que terminará de saldarla el 31 de enero de 2027.
“Desde esa fecha hasta este mes del 2014, aproximadamente, el gobierno ha abonado a esa deuda otros 405 millones de pesos, que sumados a los 200 iniciales dan 605.
“Actualmente restan por pagar 152 mensualidades, que dan como suma estimada dos mil 280 millones de pesos más.”
1.2 Instalación de un centro de formación de Pemex con una inversión inicial de 2 mil 500 millones de pesos
En abril de 2014 el Secretario de Energía, Pedro Joaquín Codwell anunció, junto con el Gobernador de Querétaro, la instalación del Centro de Capacitación y Adiestramiento de PEMEX en el Estado de Querétaro. En tal evento, consignado en prensa, el gobernador al referirse a la decisión de la ubicación indicó que “Es una determinación que tomó el señor presidente de la República, a nosotros nos halaga de manera importante porque esto nos pone nuevamente como un centro de capacitación, de educación, de desarrollo de tecnología”.
Un mes después, en mayo, fue refrendado por el Gobernador de Querétaro, José Calzada Rovirosa, y el Director General de Petróleos Mexicanos, Emilio Lozoya Austin, la Instalación del Centro de Capacitación y Adiestramiento de PEMEX en el Estado de Querétaro, el cual iniciará su construcción en la segunda parte de este año en una extensión de 40 hectáreas con una inversión inicial de 2 mil 500 millones de pesos, donde serán capacitados un millar de personas al año en aspectos de exploración, producción y transformación industrial; donde, además de las cuestiones educativas, se realizarán actividades de innovación y de tecnología. Este Centro de Capacitación es la primera etapa de la Universidad Corporativa de Petróleos Mexicanos, de acuerdo con un boletín emitido por PEMEX.
Planeación el desarrollo nacional y estatal
2.1 Estrategia Nacional de Energía 2013-2027
En el 2013, ya con un nuevo gobierno federal, la Secretaría de Energía emitió la Estrategia Nacional de Energía 2013-2027 (ENE), donde a partir de un diagnóstico son establecidas las políticas públicas que mejoren el funcionamiento del sector energético. Con relación al tema que aquí nos ocupa, la nueva refinería en Tula, Hidalgo, establece: “Entre los proyectos más importantes en materia de producción que actualmente se desarrollan en el país, destacan: Nueva refinería en Tula. Su objetivo es incrementar la capacidad de refinación, capturar los márgenes de refinación, y aprovechar los residuales producidos en la refinería. Pemex Refinación estima el inicio de operaciones en 2017”. Lo anterior dentro del tema estratégico 9 “Contar con una oferta permanente, eficiente, oportuna, y a precios competitivos de petrolíferos de calidad a los consumidores finales.”
2.2 Principales elementos del plan de negocios de Pemex y de sus organismos subsidiarios 2014-2018
PEMEX presentó en 2013 el documento titulado “Principales elementos del plan de negocios de Pemex y de sus organismos subsidiarios 2014-2018” donde sólo se encuentran generalidades a la nueva capacidad de refinación y que la misma estará en operación a finales de esta década, en el objetivo cinco: Incrementar y adaptar la capacidad de transformación industrial para asegurar el suministro y maximizar el valor económico, donde textualmente se establece “El actual escenario de planeación considera la ejecución de proyectos de incremento en la capacidad de producción de petrolíferos que estarían iniciando operaciones a finales de la presente década. La primera etapa del proyecto de modernización de la refinería de Salamanca, Gto., estaría arrancando hacia finales del año 2017, la segunda etapa al cierre del año 2018.”
Cabe mencionar que tal objetivo será apoyado por seis estrategias, pero la 5.2 no fue publicada, sólo aparecen las estrategias 5.1, 5.3 (éstas dos propias a Pemex Refinación), 5.4, 5.5 y 5.6.
2.3 Programa Nacional de Infraestructura 2014-2018
El Programa Nacional de Infraestructura 2014-2018 en el rubro Sector Energía señala como uno de los 13 principales proyectos de inversión el de Conversión de residuales de Tula, Hidalgo, con la instalación de ocho plantas nuevas y la modernización de tres, a ejecutarse en el periodo 2015-2018 con una inversión asociada de 44,819 millones de pesos. Y sólo en una figura (reproducida a continuación) se hace mención al llamado “Proyecto potencial: Nueva capacidad de refinación, en función a la Reforma Energética.
Fuente: Programa Nacional de Infraestructura 2014-2018.
Con respecto a este denominado “Proyecto potencial: Nueva capacidad de refinación, en función a la Reforma Energética” debe destacarse una nota periodística publicada el pasado 5 de agosto de 2014 (http://www.radioformula.com.mx/notas.asp?Idn=430702&idFC=2014), en la cual se indica la siguiente cita textual del Director General de Pemex, Emilio Lozoya, obtenida de una entrevista: "Respecto a nuevas refinerías, no hay planes. Está la de Tula que no se ha cancelado, pero reitero, no está como prioridad ya que tenemos que modernizar primero las otras tres y es una cantidad muy grande la que se le tiene que invertir". En resumen, aún con Reforma Energética no hay planes de una nueva refinería.
2.4 Estado y competitividad
En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se establece en el artículo 25 que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional y que la competitividad, entre otros factores, permitirá el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales; entendiendo a la competitividad como el conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor crecimiento económico, promoviendo la inversión y la generación de empleo.
El incumplimiento o postergación en la construcción de la refinería limita la competitividad nacional y en particular la de Hidalgo. En su momento, la misma federación argumentó sobre la impostergable necesidad de estas nuevas instalaciones para impulsar la competitividad y responder a las crecientes importaciones de refinados que hace nuestro país en este rubro desde hace años.
Externalidades negativas y positivas
Una planta cementera o una refinería genera un gran efecto negativo (por ejemplo, la contaminación por emisiones de CO2) que repercute en las actividades económicas y no económicas de otros individuos y agentes económicos, sin que aquéllos realicen un pago a estos, es lo que se conoce como externalidad negativa; por el contrario, un centro de formación profesional y capacitación se caracteriza por realizar actividades que tienen beneficios positivos en otros, las cuales no son pagadas (externalidad positiva), acaso parcialmente: un nuevo centro educativo es esencialmente formador de capital humano con el cual se busca impulsar la productividad del capital físico.
Del abuso de derecho al despotismo del derecho
“Se denomina abuso del derecho a la situación que se produce cuando el titular de un derecho subjetivo (facultades o potestades jurídicas inherentes al hombre por razón de naturaleza, contrato u otra causa) actúa de modo tal que su conducta concuerda con la norma legal que concede la facultad, pero su ejercicio resulta contrario a la buena fe, la moral, las buenas costumbres o los fines sociales y económicos del Derecho. Igualmente, es el accionar de quien en ejercicio de un derecho actúa con culpa o dolo, sin utilidad para sí y causando daños a terceros.” (Tomado de: http://es.wikipedia.org/wiki/Abuso_del_derecho).
En este caso, no estamos tratando la situación de un individuo sino la de un nivel de gobierno: la Federación de México, quien al ejercer la solicitud de estos terrenos al nivel de gobierno Estatal (en este caso Hidalgo), ha dañado los fines del desarrollo económico y del crecimiento de la población de esta entidad, al postergar la construcción de la refinería.
Efectos de esta situación en el crecimiento económico y en el bienestar social
Esta situación de demora en la realización de la inversión de PEMEX afecta el orden público en una dimensión económica: pago de una deuda contratada por parte del Estado de Hidalgo para la adquisición de los terrenos donde se realizará la construcción; efectos en el crecimiento económico de esta entidad y generación de incertidumbre para la realización de otras inversiones en torno al proyecto en cuestión.
Estas situaciones reflejan de nueva cuenta nuestras deficiencias institucionales y los vicios de poder que existen ya no entre gobierno e individuos, si no entre niveles de gobierno, y es clara muestra de las decisiones discrecionales que tanto dañan el progreso de nuestro país al afectar la competitividad; así como existen otras entre estados y municipios.
Propuesta modificaciones al marco legal para la certeza jurídica y el crecimiento económico
El federalismo en nuestro país tiene fundamento en la Constitución Política de los Estados Unidos, desde los años 1824, 1857 y 1917, pero existen desequilibrios importantes en la federación, ya que, como hemos establecido en la situación antes descrita, los derechos de las entidades subnacionales, en este particular Hidalgo, han sido violentados al incumplir lo propuesto por el nivel federal, lo que manifiesta un desequilibrio de facto en la relación por postergación, con serias repercusiones en el bienestar social, el cual puede ser calculado económicamente.
Deben hacerse adecuaciones a nuestro marco legal para sancionar estas situaciones e impedir en un futuro que se presente esta situación aún no legislada; de ello depende un mayor crecimiento y una operación bajo reglas más claras, las cuales impulsan el desarrollo, un sólido esquema de federalismo es vital en la búsqueda del crecimiento equilibrado, más allá de las atribuciones fiscales o del reparto de las participaciones federales.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/htm/1.htm
Estrategia Nacional de Energía 2013-2027 en http://www.energia.gob.mx/res/PE_y_DT/pub/2013/ENE_2013-2027.pdf.
Principales elementos del plan de negocios de Pemex y de sus organismos subsidiarios 2014-2018, en http://www.pemex.com/acerca/informes_publicaciones/Documents/pn_14-18_131031.pdf.
Programa Nacional de Infraestructura 2014-2018, en http://presidencia.gob.mx/pni/consulta.php?c=1.
[a]Profesor investigador del Instituto de Ciencias Económico Administrativas UAEH
[b]Profesor investigador del Instituto de Ciencias Económico Administrativas UAEH