Paulo Santiago, Isobel McGregor, Deborah Nusche, Pedro Ravela and Diana Toledo
México 2012, OECD
Los resultados del aprendizaje de estudiantes en México están muy por debajo del promedio de la OCDE. Sin embargo, los análisis de resultados y su tendencia de PISA (Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos) han mostrado alguna mejoría alentadora en los resultados del aprendizaje del estudiante, particularmente en el área de las matemáticas. A pesar de la impresionante expansión del sistema educativo en las últimas décadas, el nivel educativo sigue siendo un reto y el alto porcentaje de estudiantes que abandonan el sistema educativo demasiado pronto con baja cualificación sigue siendo también un problema importante. Además, hay indicios de que los resultados de los estudiantes son fuertemente influenciados por factores socio-culturales. El papel de la evaluación y la valoración como herramientas clave para lograr la calidad y la equidad en la educación se ve reforzada por una serie de iniciativas políticas. Si bien existen disposiciones para la evaluación y valoración de los niveles de los estudiantes, maestros, escuelas y del sistema, sigue habiendo problemas en el fortalecimiento de algunos de los componentes de la estructura de evaluación y la valoración, para garantizar la articulación en el marco de garantizar la coherencia y complementariedad, y en el establecimiento de prácticas de evaluación orientados a la mejora.
Este informe está organizado en seis capítulos. El capítulo 1 proporciona el contexto nacional, con información sobre el sistema escolar mexicano, las tendencias y preocupaciones principales, y los eventos recientes. El capítulo 2 analiza la evaluación general y la valoración y el análisis de cómo los distintos componentes del marco juegan juntos y se puede hacer más coherente para mejorar efectivamente el aprendizaje del estudiante. Los capítulos del 3 al 6 presentan cada uno de los componentes de la evaluación y el marco de evaluación - la evaluación del estudiante, evaluación del profesorado, evaluación escolar y la evaluación del sistema - con mayor profundidad, presentando fortalezas, desafíos y recomendaciones de política. A continuación se encuentra una reseña del capítulo uno.
Palabras clave: Sistema educativo, evaluación, estudiantes, política educativa.
Student learning outcomes in Mexico are considerably below the OECD average. However, trend analyses of PISA (Programme for International Student Assessment) results have shown some encouraging improvement in student learning outcomes, particularly in the area of mathematics. Despite the impressive expansion of the education system in the last few decades, educational attainment remains a challenge and the high share of students leaving the education system too early with low skills remains also a major problem. In addition, there are indications that student results are strongly influenced by socio-cultural factors. The role of evaluation and assessment as key tools to achieve quality and equity in education is reinforced by a range of policy initiatives. While there are provisions for evaluation and assessment at student, teacher, school and system levels, challenges remain in strengthening some of the components of the evaluation and assessment framework, in ensuring articulations within the framework to ensure consistency and complementarity, and in establishing improvement-oriented evaluation practices.
This report is organized into six chapters. Chapter 1 provides the national context, with information about the Mexican school system, trends and major concerns, and recent events. Chapter 2 looks at the overall framework for evaluation and assessment in the Mexican school system, i.e. its various components such as student assessment, teacher appraisal, school evaluation and system evaluation, the coherence of the whole as well as the articulation between the different components. Chapters 3 to 6 analyze the issues relevant to each individual component in more depth. The following is a review of chapter one.
Keywords: Education system, assessment, students, educational policy.
La gestión de las escuelas es en gran medida descentralizada con los Estados tomando más responsabilidad como proveedores de la escuela. Así se desprende del Acuerdo Nacional de 1992 para la modernización de la Educación Básica firmado entre el gobierno federal, el gobierno estatal y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), que transfirió la operación de la educación básica federal a los gobiernos estatales. La Secretaría de Educación Pública (SEP) regula ámbitos como la financiación, evaluación y administración del personal de educación.
Otros actores principales son el Consejo Nacional de Autoridades Educativas (CONAEDU), el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE).
Las principales características del sistema educativo mexicano son: el dominio de la educación de medio día; los contextos sociales difíciles que enfrentan las escuelas; una infraestructura escolar deficiente, numerosos desafíos que enfrenta la profesión docente, la limitada autonomía de las escuelas, y las considerables desigualdades de financiación. Los resultados de aprendizaje de los estudiantes en México están considerablemente por debajo de la media de la OCDE, a pesar de algunos avances en la última década. También hay preocupación por fuertes desigualdades sociales en el sistema escolar. Las principales reformas se pusieron en marcha en los últimos años, incluyendo la Reforma Integral de la Educación Básica (RIEB), la Evaluación Nacional de Logro Académico en Centros Escolares (ENLACE) y una serie de programas educativos federales específicos.
Contexto
México, con cerca de 112 millones de habitantes, es el 11º país más poblado del mundo y el 14 más extenso de la superficie terrestre. Alrededor del 78% de la población de México vive en zonas urbanas dominadas por las mega aglomeraciones de la Ciudad de México (con 20 millones de habitantes, aproximadamente), Guadalajara y Monterrey, aunque en la última década las ciudades de tamaño medio y de satélite han estado creciendo con fuerza. Si bien las mega ciudades traen problemas bien conocidos, también lo hacen las zonas rurales de México, sobre todo en términos de prestación de servicios. Qué están muy fragmentados con un 22% de la población rural que vive en localidades con menos de 250 habitantes.
La economía de México es la 13ª más grande del mundo en términos nominales y la 11ª por paridad de poder adquisitivo. En 2010 el PIB per cápita fue de USD 9,123, la 54 ª en el mundo (datos en línea del Banco Mundial). Los bajos niveles de educación a menudo se señalaron como uno de los principales inhibidores de la prosperidad económica y el crecimiento. En 2008, 50.6 millones de mexicanos eran pobres en activos (47.4%), ya que carecían de ingresos suficientes para satisfacer sus necesidades de servicios de salud, educación, alimentación, vivienda y transporte público, a pesar de que dedican todos sus recursos económicos para esos fines. Además, 19.5 millones eran pobres en alimentos (18.2%) en el sentido de no tener ingresos suficientes para adquirir productos básicos de alimentos. Seis de cada diez habitantes pobres en alimentos viven en zonas rurales del país (CONEVAL, 2009).
La diversidad cultural en el país es muy amplia. La población indígena es de aproximadamente 8 millones, lo que representa 62 grupos etnolingüísticos que hablan una de las 68 lenguas indígenas y 364 variantes dialécticas. Estas comunidades presentan grados altos y muy altos de desventaja social, un hecho relacionado en parte con la ubicación remota que dificulta el acceso a los servicios educativos.
La estructura del sistema escolar
El sistema educativo mexicano es amplio. En el año escolar 2011/12, 30,115,977 estudiantes matriculados y 1,472,738 profesores fueron empleados en un total de 242, 621 escuelas (datos proporcionados por la SEP), para todos los niveles de la educación pre-terciario. El sistema educativo se organiza en dos niveles secuenciales: la educación básica (edades típicas de 3 a 14) y la educación media superior (edades típicas de 15 a 17).
La gestión del sistema educativo
La gran mayoría de los estudiantes asisten a escuelas públicas. En el año escolar 2011/12, la proporción de estudiantes que asisten a las escuelas públicas fue de 90.8% en la educación básica y el 82.5% en la educación media superior. Las escuelas privadas no están subvencionadas públicamente y obtienen sus recursos de las cuotas estudiantiles.
La gestión de las escuelas está en gran medida descentralizada con los Estados tomando la mayor responsabilidad como proveedores de la escuela. Alrededor del 84% de los estudiantes matriculados en la educación básica están en las escuelas bajo la jurisdicción de los Estados, mientras que alrededor del 9% de los estudiantes están en escuelas privadas y menos del 7% asiste a escuelas bajo la jurisdicción directa del gobierno federal. La distribución de la matrícula estudiantil es algo diferente en el nivel medio superior: 45% en las escuelas regidas por los gobiernos estatales, el 25% en las escuelas bajo la jurisdicción del gobierno federal, el 18% en las escuelas privadas, y el 12% en escuelas administradas por los organismos autónomos (como las universidades autónomas).
La educación se descentralizó en 1992 a través del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB), firmado por el gobierno federal, los gobiernos estatales y el SNTE. Este acuerdo político transfirió la operación de la educación básica federal a los gobiernos estatales, la creación de sub-sistemas de educación a nivel estatal. Estos comprenden la enseñanza preescolar, primaria y secundaria, formación inicial como profesor (en las escuelas de profesores o en el sub-sistema de la escuela normal), y la formación de docentes en servicio (además de las ofertas de educación media superior y superior). La distribución de las responsabilidades de la educación que resultó del Acuerdo ANMEB se formalizó por la Ley General de Educación (LGE), establecida en 1993. Sigue siendo la principal referencia legal que regula la educación en México, con revisiones en 2002, 2004, 2006 y 2009.
Los analistas destacan que el Acuerdo ANMEB consiste esencialmente en un pacto entre los poderes reales coexistentes en la educación -la SEP y el SNTE- para transferir la operación de los servicios educativos federales a nivel estatal, mientras se mantiene el carácter nacional del sistema educativo. Cabe señalar que en el momento de la firma del Acuerdo ANMEB, los Estados ya estaban ofreciendo –en diferentes grados- sus propios servicios de educación básica. La integración de servicios de educación básica federal y estatal tras el Acuerdo ANMEB es, sin embargo, en cierta medida incompleta.
La SEP es responsable de la política nacional y la estrategia global para el sistema educativo, además de su papel como proveedor de educación. A través de la ANMEB la SEP ha reforzado su papel de regulador en áreas tales como la financiación, evaluación y administración del personal de educación. A nivel federal, la política es establecida por la SEP.
En el ámbito estatal, la gestión de la educación básica es responsabilidad de la Secretaría de Educación y/o un Instituto Descentralizado del gobierno estatal creado para regular los servicios educativos federales transferidos. El papel de los municipios en la educación sigue siendo limitada y por lo general consiste en la construcción y mantenimiento de la infraestructura escolar, equipamiento de espacios escolares, y la participación en algunos programas de educación específicos. Una oportunidad más reciente para su participación es a través de su colaboración en los Consejos de Participación Social de las escuelas (OCDE, 2010a).
La planificación de la educación y la coordinación de la toma de decisiones entre el gobierno federal y los estados es responsabilidad del Consejo Nacional de Autoridades Educativas (CONAEDU).
El Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), es un organismo público descentralizado para proporcionar instrumentos a las autoridades educativas privadas, estatales y federales para la evaluación y valoración de las actividades de educación, tanto en los niveles de educación básica y media superior. Otro jugador importante en la evaluación educativa es el Centro Nacional de Evaluación para la Educación Superior (CENEVAL). La educación es también el tema de las evaluaciones por Consejo Nacional de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). Otros jugadores importantes son las Comisiones de Educación del Senado y la Cámara de Diputados.
El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, es el sindicato más grande de México y uno de los mayores sindicatos de docentes en el mundo, con entre 1.3 y 1.5 millones de trabajadores de la educación afiliados, incluidos los profesores de enseñanza básica, secundaria, directores de centros docentes y el personal administrativo y técnico en todos los niveles. También incluye al personal de las instituciones de educación inicial del profesorado, el personal a cargo de los profesores de formación en el servicio y el personal que trabaja en la SEP y las autoridades educativas estatales (OCDE, 2010a). En la práctica, el gobierno transfiere 1% del salario de cada docente y personal de administración directamente al SNTE (Barrera y Myers, 2011).
La influencia del SNTE en el sistema educativo no se limita a las relaciones de trabajo con las autoridades educativas, como en la mayoría de los otros países.
La gestión de las escuelas
En México, el director de la escuela es el personal a cargo del funcionamiento, la organización y la gestión de la escuela. A nivel de secundaria, también hay un subdirector. Las escuelas primarias y escuelas secundarias más grandes también pueden tener asesores técnico-pedagógicos conocidos como ATPs.
Un nuevo organismo asesor establecido en las escuelas con al menos cuatro o cinco profesores es el Consejo Técnico de la Escuela (Consejo Técnico Escolar), así como la participación del Consejo Social de Participación Social. También existen comités de participación social a nivel municipal, estatal y nacional, y funcionan principalmente como órganos consultivos.
Cada estado tiene un sistema de supervisión de las escuelas, estructurado de acuerdo a las zonas geográficas en dos niveles: sectores y zonas. El nombramiento de los maestros, directores de escuela y jefes de enseñanza, supervisores y jefes de sector se lleva a cabo de acuerdo con el Sistema de Promoción vertical (Escalafón Vertical), que ha estado en vigor desde 1973.
La financiación de la educación
México dedica una parte considerable de sus recursos a la educación. El gasto público en educación pre-terciaria como porcentaje del gasto público total fue de 13.6% en 2008, la proporción más alta en el área de la OCDE. El gasto total en educación pre-terciaria como porcentaje del PIB fue del 3.7% en 2008, el mismo que en 1995, y cerca del promedio de la OCDE del 3.8%. Sin embargo, en 2008, el gasto anual por estudiante sigue siendo bajo para los estándares de la OCDE: USD 2,246 en la enseñanza primaria, y USD 1,853 en la educación secundaria. El gasto por estudiante en la educación pre-terciaria aumentó en términos reales un 17% entre 2000 y 2008.
La financiación general de las escuelas en México, en comparación con otros países, se distingue por las siguientes tres características: la compensación del personal docente absorbe una gran proporción del gasto en los niveles pre-terciario de la educación (92.9% en 2008), la segunda más alta en el área de la OCDE; la proporción del gasto corriente total en educación pre-terciario destinado a gastos de capital fue de 2.9% en el año 2008 y la más baja para los estándares de la OCDE (OCDE, 2011); y la diferencia en el gasto por estudiante entre la educación terciaria y pre-terciaria es la más grande en el área de la OCDE (Brunner et al., 2008).
En el año 2009, teniendo en cuenta todos los niveles de la educación, la financiación de la educación fue compartida entre el gobierno federal (62.1%), los gobiernos estatales (15.6%), los municipios (0.2%) y el sector privado (22.1%). Las proporciones equivalentes en 1996 fueron 67.8%, 14.7%, 0.2% y 17.3 respectivamente (Gobierno de la Presidencia de la República, 2011).
La descentralización de los servicios educativos federales, que tuvo lugar en el año 1992 a través del Acuerdo ANMEB, implicó la transferencia de la financiación correspondiente a cada Estado en lo que se ha convertido en fondos federales destinados a la prestación de servicios educativos. El gobierno federal asigna fondos para los servicios educativos a través de tres ejes principales: (i) capítulo 11, que incluye los gastos directos por la SEP y parte de los recursos proporciona a los Estados, (ii) capítulo 25, que corresponde a los gastos de educación en el Distrito Federal y (iii) capítulo 33, que corresponde esencialmente a la transferencia directa de fondos a las autoridades estatales para el funcionamiento de los servicios de educación (48.7% de 2011 del presupuesto federal para la educación) (SEP, 2011). El capítulo 33 se compone de tres fondos distintos: a) Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), b) Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) y c) el Fondo de Aportaciones para la Educación de Adultos (FAETA).
La distribución del FAEB, la financiación federal directa dominante para la educación básica, a través de los Estados revela marcadas diferencias. En 2008, el gasto por estudiante FAEB en la educación pública básica osciló entre cifras de más de 13,000 pesos (precios de 2003) en Baja California Sur y Campeche y cifras por debajo de 7,000 pesos mexicanos en Chiapas, Guanajuato, Jalisco, Estado de México, Nuevo León y Puebla (INEE, 2009). Sin embargo, estas brechas se explican en gran medida por las diferencias en el grado en que la prestación de los servicios básicos de educación pública es proporcionada directamente por los estados. De hecho, en 2010 se registraron considerables diferencias entre los estados en la proporción de los fondos estatales para la educación básica: desde el 10% en Campeche, Quintana Roo y San Luis Potosí a más de 35% en Baja California, Chihuahua, Estado de México, Nuevo León y Sinaloa (datos proporcionados por los Estados a través del Cuestionario Sobre Financiamiento Educativo Estatal -. dirigido por la SEP). Los Estados planean sus propios enfoques para distribuir los recursos entre las distintas escuelas.
Consulta política
El desarrollo de las políticas educativas dirigidas por la SEP consiste en una serie de consultas algunas ocasiones realizadas a través de los órganos consultivos formales. Las principales reformas de la profesión docente en los últimos años incluyen el acuerdo formal por parte del SNTE, sin la cual la aplicación no es probable que tenga éxito. En los últimos años, los representantes de la sociedad civil han ganado un espacio importante en México.
Entre ellas se encuentran Mexicanos Primero, Suma por la Educación, Observatorio Ciudadano, Hacia una Cultura Democrática, Proeducación, Servicios a la Juventud y Empresarios por la Educación Básica.
Dentro de las tendencias principales que manifiesta el sistema educativo en México se encuentran: a) El crecimiento cuantitativo significativo de estudiantes de alrededor de 3 millones en 1950 a más de 30 millones de estudiantes en 2007. La proporción de la población mayor de 10 años de edad que era analfabeta disminuyó de alrededor del 43% en 1950 a 8% en 2005 (INEGI, 2010); b) La elevada proporción de estudiantes que abandonan el sistema educativo de manera prematura con baja cualificación; c) Los resultados del aprendizaje de los estudiantes en México están muy por debajo del promedio de la OCDE, a pesar de algunos avances en la última década; d) Hay pruebas de que los resultados de los estudiantes están fuertemente influenciados por factores socioculturales. También existen desigualdades en cuanto a la distribución de los recursos entre los distintos tipos de escuela.
Actualmente el sistema educativo mexicano ha realizado ciertos eventos como: 1) la introducción de una extensa reforma curricular para mejorar la coherencia del sistema y su enfoque en el rendimiento de los estudiantes: la Reforma Integral de la Educación Básica (RIEB); 2) un hecho particularmente significativo en el ámbito de la evaluación educativa ha sido la introducción en 2006 de la Evaluación Nacional del Logro Académico en Centros Escolares (ENLACE) para medir el desempeño de los estudiantes en todo el país; 3) el gobierno federal ha asignado recursos para la educación pública a través de programas educativos focalizados; 4) en 2008 fue firmado (por el Presidente y el SNTE) un pacto por la educación (Alianza por la Calidad de la Educación), así también, el gobierno mexicano y la OCDE establecieron el Acuerdo de Cooperación “Mejorando la educación en escuelas mexicanas”.
Santiago, P., et al. (2012), OECD Reviews of Evaluation and Assessment in Education: Mexico 2012, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264172647-en
[a]Profesora-Investigadora en el área académica de economía, ICEA, UAEH. CE: callinalli@yahoo.com.mx