Políticas compensatorias en México y el rezago educativo en el Estado de Hidalgo
Compensatory policies in Mexico and the educational backwardness in the State of Hidalgo

Resumen

Este artículo da cuenta de algunos rasgos de la situación que guarda el rezago educativo en el estado de Hidalgo, uno de los cinco estados más pobres en México, tiene la intención de proveer elementos de discusión sobre este tema trascendental para el desarrollo económico y social de diversas comunidades que lo integran. Para tal fin y mediante una investigación documental, se realizó un reconocimiento de las denominadas políticas compensatorias en los niveles internacional, nacional y local, resaltando en primera instancia, una revisión de políticas internacionales y la educación como precursor de las tensiones generadas a raíz de las reformas económicas neoliberales y el debilitamiento de los Estados-nación. En este marco contextual, aparecen en escena los denominados Organismos Internacionales con una serie de recomendaciones que influyen, vedadamente o no, en las políticas internas de cada país.
En este escenario, las denominadas políticas compensatorias surgen en diversos países, concretamente en Latinoamérica en la última década del siglo pasado, adoptando diversos nombres, pero que en esencia guardaban la intención, al menos en discurso, de lograr la igualdad de oportunidades mediante el abatimiento del rezago educativo, toda vez que a mayor rezago menor calidad de vida de los ciudadanos y sus familias en condición de desventaja y que, de acuerdo con los resultados aquí presentados, se corre el riesgo de perpetuarlas, toda vez que existe mayor rezago en las zonas rurales, donde existen condiciones de alta marginación y alta presencia de comunidades indígenas, esto implica en consecuencia, el aplazamiento de una sociedad más equitativa.


Palabras clave: Rezago educativo, Políticas compensatorias, Alfabetización, Educación para adultos

Abstract

This paper shows some features on the educational backwardness situation in the State of Hidalgo, one of the five poorest States in Mexico. My intention is to offer some elements for discussion, on this momentous issue, regarding the economic and social development of the communities that constitute it. For that purpose, and by means of a documented research, I was able to recognize the so-called countervailing policies at international, national and local levels, highlighting first a review of the International policies and education, as a forerunner of the tensions generated, which is the result of the neo-liberal economic reforms and the weakening of the Nation-States. The so-called International Organizations appear within this contextual framework, offering a series of recommendations that influence, (whether in reality or not), in every country's internal policies.
During the last decade of the last century, the so-called countervailing policies arose, under different names, in different countries, particularly in Latin America. They essentially kept that intention to claim for equal opportunities, by fighting against the educational backwardness. When the straggle is greater, the prosperity of citizens diminishes. And this also applies to their families who grow in disadvantageous conditions. According to the results presented here, there is a risk of perpetuating this situation, because of the bigger lag which exists in rural areas with conditions of high marginalization and high presence of indigenous communities. This implies, therefore, the postponement of a more equitable society.


Keywords: Educational backwardness,Compensatory policies,Literacy,Adult education

Introducción.

Han sido diversos actores políticos a lo largo del siglo pasado (Vasconcelos, Cárdenas, Torres Bodet y López Mateos, entre otros) que manifestaron una voluntad política para atender el rezago educativo, movilizando una serie de recursos económicos y sociales y, sin embargo, los resultados siempre se han quedado por debajo de las expectativas, a casi 100 años de distancia, el número de mexicanos en rezago educativo es miliar, cerca de seis millones.

La intención del presente artículo es proveer elementos para la reflexión sobre esta problemática social, para lo cual se realiza una revisión, mediante una investigación documental como principal estrategia metodológica, desde el entorno de las políticas internacionales y la importancia del reconocimiento de diversos factores en su delimitación, análisis y construcción; no menos importante son las recomendaciones de organismos internacionales en esta materia y la influencia que ejercen sobre los Estados-nación donde la tropicalización o apropiación acrítica trae como consecuencia desajustes y sesgos en los procesos de equidad educativa. Posteriormente, se discute el origen e implementación de políticas compensatorias en el rezago educativo de nuestro país y las implicaciones del rezago educativo en la vida personal y social de los individuos.

Este preámbulo permite revisar la evolución del rezago educativo en el Estado de Hidalgo a partir del análisis de algunos indicadores socioeconómicos y de la revisión de las políticas implementadas en la actual administración federal. Finalmente, se proveen algunas reflexiones y posibles soluciones a esta problemática que enfrentamos en nuestros días. ¿Qué sucede cuando las políticas compensatorias comienzan a tener una permanencia en el tiempo? Nadie dudaría que las políticas compensatorias son necesarias, pero tampoco se habrá de negar una de sus características principales, la focalización y su inherente temporalidad ¿Qué se podría pensar de una política compensatoria que lleva ya casi 100 años de existencia?

Metodología.

La propuesta metodológica por la que se apostó en el presente artículo fue la investigación documental, técnica que más que la simple recopilación de documentos precisa su selección, articulación y lectura crítica con la finalidad de orientar un proceso reflexivo y sistemático; las etapas de la investigación documental son la planeación, la obtención de la información, la organización el análisis e interpretación y presentación de los resultados (Ávila, 2006).

Es preciso mencionar que dicha técnica demanda de una construcción previa del alcance y de la naturaleza de la investigación, por lo que la intención de recuperar la investigación documental como principal apuesta metodológica radicó en la posibilidad de establecer relaciones, diferencias, etapas, y posturas en la revisión de diversos documentos, desde aquellos que abordan la temática desde un nivel macro hasta un nivel micro, más aún porque los diversos documentos fueron construidos con una lógica que precisa ser comprendida en la construcción de un objeto de estudio.

En este sentido se analizaron diversos documentos que abordan la problemática, pero también aquellos que proveen elementos para una comprensión desde las políticas supranacionales hasta algunos efectos que inciden en materia de rezago educativo en el estado de Hidalgo. De tal suerte que el análisis de los resultados se presenta por apartado y son: a) Políticas internacionales y educación. Una revisión del entorno global; b) Organismos internacionales y Educación. Influencia en los Estados-nación; c) Políticas compensatorias y el rezago educativo en México; c) implicaciones del rezago educativo; d) Rezago educativo en el estado de Hidalgo y; e) el rezago educativo en la administración federal 2012-2018.

Políticas internacionales y educación. Una revisión del entorno global.

Las políticas sociales no existen aisladamente y los cambios en el ámbito político internacional tienen un efecto directo en su formulación, implementación e investigación, en este contexto, se han presentado cinco vertientes a partir de la segunda guerra mundial, a saber: económico, demográfico, ideológico, marco de Estado-Nación y finalmente la individualización (Yang, 2010). Se sabe, que las políticas pueden cubrir diversas arenas y ser entendidas y empleadas de diversas maneras, incluyendo formas escritas, acciones, prácticas e incluso la interacción de los gobiernos, y pueden ser catalogadas como políticas distributivas o redistributivas, simbólicas o materiales, racionales o incrementales, sustanciales o procedimentales, regulatorias o desregulatorias y ascendentes o descendentes (Taylor, Rizvy, Lingard y Henry, 1997).

Sin embargo, es preciso delimitar que las políticas públicas en educación no pueden ser fácilmente separadas en su aspecto económico, ambiental, social, económico y cultural debido a su carácter colectivo; por lo que el contexto reviste especial importancia cuando se trata de comparar diversas políticas y más aún, cuando se busca una transposición, bien sea por “recomendaciones” o por voluntad propia de los gobiernos. Sadler (en Yang, 2010: 310) establece que “No podemos deambular según nos plazca entre los sistemas educativos del mundo, y –como un niño que camina por un jardín – recoger una flor de un arbusto y algunas hojas de otro, y luego suponer que si las pegamos en el suelo de nuestras casas, tendremos una planta viva”.

En lo que respecta a las tendencias globales en educación, se sabe que existe un crecimiento considerable en la transferencia internacional de políticas de manera acrítica, omitiendo las condiciones tanto del contexto de origen de la política como del país o región donde se desea implantarla, por lo que es necesario tomar en consideración los posibles efectos diferenciales que dicha transferencia genere.

En este sentido, Vulliamy (2010) establece que las reformas económicas neoliberales y las respectivas políticas de ajustes estructurales han sido determinantes en el incremento de la privatización de la educación, así como en el fomento de modelos educativos tendientes a satisfacer las necesidades del mercado competitivo. Los Estados-nación se han debilitado y se han visto en la necesidad de reformar sus sistemas educativos como una respuesta a las tendencias internacionales, este sometimiento a fuerzas supranacionales ha encontrado eco en algunos teóricos como Giddens (1990), quien ha argumentado que la globalización produce dos tendencias socioculturales contradictorias, por un lado, la conformación de una cultural global y por otro, la resistencia a esta cultura por grupos fundamentalistas y ambientalistas posmodernos.

Esta ambivalencia también fue estudiada por Weiler (2010), pero entendida como una contradicción e incertidumbre, tal es el caso de la relativa prioridad entre la docencia y la investigación, el favorecimiento de la relación con la universidad o con el mercado laboral, la centralización o la descentralización, la gobernabilidad o la gobernanza, la institución nacional o la internacional y la importancia u obsolescencia de las áreas de conocimiento, entre otros.

Sin embargo, tal como lo refiere Joy (2008), una clave para la investigación en política está en el proceso de identificación y definición del problema, pero asumiendo una aproximación desde la sociología de la educación, para tal efecto, se recomienda utilizar métodos interpretativos y de la teoría crítica con la intención de realizar investigaciones de carácter sociocultural. Ejemplo de ello, autores como Nowicka (2015), plantean la necesidad de explorar los mecanismos de transformación del habitus, así como su transferencia sin redes sociales en los estudios sobre encuentros culturales y migración internacional.

Organismos internacionales y Educación. Influencia en los Estados-nación.

Ya Carnoy y Rothen (2000) analizan la relación entre los Estados-nación y las políticas económicas globalizadoras que pueden minimizar el poder del estado y la aparición de esquemas de gobernanza regional y mundial, estos elementos propician a su vez un impacto en los sistemas educativos en términos financieros (reducción de financiamiento estatal y búsqueda de otras fuentes de financiamiento), de mercado laboral (aprovisionamiento de capacidades o competencias necesarias para la atracción de capital extranjero), calidad educativa (a través de comparaciones internacionales, establecimiento de estándares y aplicación de pruebas internacionales) y la adopción de las tecnologías de la información (expansión de la educación a bajo costo).

Para Petter y Besley (2010), es necesario entender la globalización en términos económicos y otras formas de carácter cultural, ecológico y tecnológico, por lo que la transformación de la producción de conocimiento y su legitimación, la evolución de la economía y la comprensión del manejo de teorías económicas que involucran las diferencias regionales y culturales, son temas centrales para comprender la globalización y sus efectos en las políticas educativas.

En complemento, Schriewer (1997) establece que los procesos de internacionalización regulan la interconexión mundial y la consecuente intensificación de las relaciones globales, así como la realidad social de cada Estado-nación, teniendo diversos efectos como crisis monetarias, costos sociales, presiones migratorias globales, interconexiones financieras y, en la educación y los procesos de formación en todos los niveles y funciones (política, planificación, curriculum, investigación, teoría educativa). Más aún, en el sector educativo, se evidencia su expansión en todos los niveles: la estandarización, la reproducción de la ideología homogeneizadora, pero, sobre todo, una intricada red de interrelaciones entre la política del empleo y el mercado laboral

Algunas recomendaciones tales como: seleccionar las mejores prácticas que se ajusten al contexto de cada país, difusión e intercambio de prácticas, construir capacidades y monitorear los procesos de revisión y prueba de las prácticas. En complemento Shahjahan (2012) sintetiza tres claves: a) las organizaciones internacionales (OI’s) desempeñan una importante función discursiva al establecer las categorías, idiomas, significados y números usados para construir y articular la política de educación superior en varios contextos, b) las OI’s actúan como redes de colaboradores internacionales mediante el patrocinio y construcción de plataformas políticas para la difusión de las propuestas, c) las redes permiten la interacción entre las partes interesadas en la elaboración de una dirección común en la implementación de políticas en la educación superior global.

En este sentido, se han publicado estudios internacionales, tal como lo refieren Mosen, Vodovicc y Chapman (2007), en los que se establece que las reformas educativas han puesto atención en los estudiantes en riesgo o por debajo de los estándares establecidos, para lo cual se han diseñado programas basados en la intervención individual a través de políticas y estrategias sistemáticas, entre las que destacan, por ejemplo, políticas de descentralización acompañadas por un proceso de rediseño de las regulaciones, evaluación de los desempeños y rendición de cuentas, y la acentuación en los recién configurados conceptos de justicia social.

Concretamente, ante la problemática del analfabetismo a nivel internacional, diversos organismos han emprendido acciones, tal es el caso de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO por sus siglas en inglés) (década de la Alfabetización 2003-2013) y la Organización Iberoamericana de la Educación (Plan Iberoamericano de Alfabetización y Educación de personas Jóvenes y Adultas 2007-2015), de igual manera la sociedad civil se ha involucrado, tal es el caso de la Action Aid International con los Puntos de Referencia Internacionales sobre la Alfabetización de Adultos (PRIAA), en este último caso, son doce puntos de referencia, los cuales para fines de análisis, se establecen en cinco categorías.

Aunado a lo anterior, el Programa para la Evaluación Internacional de las Competencias de los Adultos (PIAAC) es una iniciativa de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OECD por sus siglas en inglés) con la intención de ayudar a los gobiernos para evaluar, monitorear y analizar el nivel de distribución de las competencias entre la población adulta y su respectiva aplicación en distintos contextos, bajo la premisa de proveer información para los hacedores de políticas en materia de educación y competencias entre adultos, en particular, destaca el programa, facilitar un mejor rendimiento de los sistemas de educación y formación, la extensión y dimensiones del analfabetismo y los bajos niveles de alfabetización, las diferencias entre las necesidades de los mercados de trabajo y la educación; la formación profesional, así como, la identificación de las poblaciones en riesgo, entre otros.

Donde las competencias evaluadas son necesarias en un amplio rango de contextos que abarcan desde el campo educativo hasta la vida diaria, para lograr tal cometido, el programa ha establecido tres elementos principales: la evaluación directa, que evalúa las competencias cognitivas que son consideradas como prerrequisitos para entender y acceder a ciertos campos del conocimiento; el módulo de uso de competencias, con la intención de evaluar a los adultos que trabajan sobre una serie de competencias genéricas que se utilizan en el lugar de trabajo (intensidad y frecuencia) y, los cuestionarios de contexto, que incluye una variedad de información acerca de los factores que influyen en el desarrollo y mantenimiento de competencias (educación, origen social, el idioma, ingresos, estado de salud, compromiso social, confianza social, etc.)

Algunas de las características en la evaluación de competencias establecidas por el programa, es el uso de las tecnologías de la información, tal es el caso de la evaluación de textos impresos y de textos digitales que contengan hipertexto y las correspondientes características de navegación, el uso de tecnología para resolver problemas, y el realizar tareas complejas, tanto en el hogar como en otros contextos, esto implica que una medida de alfabetización informática se busque en la medición de competencias cognitivas que se requieren en la era de la información, es decir, las tecnologías de la información son concebidas como un medio y no como un fin en sí mismo. Aunque ya se tienen los primeros resultados[1] no es intención del presente artículo profundizar en el análisis e interpretación de los mismos, toda vez que México no participó en esta primera evaluación.

Estas posturas pueden representar tensiones y contradicciones en el interior de las políticas públicas, por ejemplo, ¿cómo hacer compatibles con las ideologías globales y las prácticas a microescala en la justicia social y el racionalismo económico?, ¿cómo lograr la equidad y al mismo tiempo la eficiencia requerida por las OI’s?

Políticas compensatorias y el rezago educativo en México.

Para Formichella (2011) los principios de la equidad educativa son la igualdad en el acceso, en las condiciones o medios de aprendizaje, en los resultados (logros) y en la realización social de dichos logros, esta concepción parte de que la equidad es la igualdad en cierto atributo, por lo que no es suficiente buscar la igualdad en el acceso o bien en las condiciones o medios de aprendizaje, es necesario transitar hacia la realización social de los ciudadanos que favorezca su buen desenvolvimiento en la sociedad, en sus diferentes dimensiones, tales como la familia, el ejercicio de la ciudadanía, la vida laboral, la vida profesional y la vida social, entre otras.

Si se hace una revisión crítica de la equidad educativa, se puede considerar que intenta corregir lo que no está estipulado en la ley por su mismo carácter general, por lo que es necesario reconocer que el sistema educativo tiene puntos ciegos tales como la inspiración neoliberal de las políticas, lo no dicho y la ignorancia de las características de cada persona entre otros, estos puntos ciegos pueden clasificarse como ceguera-negación, ceguera-represión, ceguera-censura y ceguera-regresión (Brown, 2003).

Las políticas educativas compensatorias surgen en Latinoamérica en la última década de los noventas del siglo pasado, y estuvieron explícitamente dirigidas a lograr la igualdad de oportunidades en esta materia, aduciendo la búsqueda de la igualdad en los resultados educativos y no simplemente en el acceso a la educación como había sucedido en años anteriores. En cada país se han utilizado diferentes términos para referirse a ellas, por ejemplo, en Argentina y Chile se les denominó políticas de discriminación positiva, y por su parte, en México se les denomina políticas compensatorias (Reimers, 2000).

Lo anterior, se gestó en un entorno de políticas dominantes cuya tendencia fue la liberalización y la competitividad, en busca de hacer del mercado el eje rector de la nueva sociedad, “en dicho marco, la lógica de la focalización para ”el combate a la pobreza” se hizo presente en los programas de todas las áreas sociales de la región debido al agravamiento de la situación social y económica, y se dio paso a los programas compensatorios” (Aguilar, 2015: 5).

Se sabe que las reformas económicas y estructurales buscan en el largo plazo la generación de beneficios para la mayoría de la población, en contraparte, las políticas sociales cumplen una función subsidiaria y compensatoria, esto es, se focalizan para grupos sociales o comunidades con bajos índices de desarrollo económico y educativo, en espera de que una vez que se tengan los efectos esperados dichas políticas desaparezcan, por lo que están acotadas a un espacio y tiempo determinado.

Ahora bien, una persona es considerada como analfabeta, cuando es ignorante de los fundamentos de un área del conocimiento en particular, esta concepción puede incluir diversas actividades o especializaciones de las actividades humanas, por lo que se puede hablar de un sinfín de tipos de analfabetismo (funcional, cultural, moral, cívico, digital, etc); sin embargo, de manera típica se considera que una persona es analfabeta, cuando siendo mayor de quince años carece de la capacidad de leer y escribir, toda vez que dicha capacidad es detonante de otros tipos de capacidades o competencias, ya sean generales o especializadas.

El rezago educativo se entiende como la condición educativa en la que se encuentra una persona mayor de 15 años, cuando no ha concluido su enseñanza básica. Esto es, que la alfabetización, la educación primaria y secundaria, cuando no se ha realizado el momento mencionado se ha denominado Educación para Adultos; en nuestro país ha sido concebida como una secuencia: alfabetización, reforzamiento de la alfabetización y finalmente la certificación de la educación básica.

En el México reciente, concretamente en 1981, se promueve en el país el Movimiento Nacional de Alfabetización (MONALF) generando grandes expectativas en los adultos y los jóvenes que participaban como coordinadores de zona, organizadores y alfabetizadores. Esto representa el antecedente directo de la creación del Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA), dicho instituto de se crea como un organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propio, creado por decreto presidencial publicado en el Diario Oficial de la federación el 31 de agosto de 1981.

Dicho Instituto, a través de los Institutos Estatales de Educación para los Adultos (IEEA), creados posteriormente, proporcionan los servicios de educación básica: alfabetización, primaria, secundaria y educación para la vida y el trabajo, para lo que propone y desarrolla modelos educativos, realiza investigaciones sobre la materia, elabora y distribuye materiales didácticos, aplica sistemas para la evaluación del aprendizaje de los adultos, así como, la acreditación y certificación de la educación básica para adultos y jóvenes de 15 años y más que no hayan cursado o concluido dichos estudios en los términos del artículo 43 de la Ley General de Educación.

Este sector de la población, de acuerdo con el propio INEA, tiene especial importancia, en virtud de que el rezago educativo representa una limitación para el desarrollo personal, familiar y social, en comparación con los integrantes de las generaciones correspondientes que sí concluyeron su educación básica.

El artículo tercero de la Ley General de Educación en México (1993)[2] establece que “El estado está obligado a prestar servicios educativos de calidad que garanticen el máximo logro de aprendizaje de los educandos, para que toda la población pueda cursar la educación preescolar, la primaria, la secundaria y la media superior...”

En dicha ley, el capítulo III está dedicado a la equidad en la educación y se pone especial énfasis en que las medidas se orienten preferentemente a los grupos y regiones con mayor rezago educativo o bien que enfrente condiciones económicas y sociales de desventaja, prestando servicios educativos para que quienes abandonaron el sistema regular, puedan concluir su educación básica y media superior. Para tal efecto, se establece en el artículo 34:

…El Ejecutivo Federal llevará a cabo programas compensatorios por virtud de los cuales apoye con recursos específicos a los gobiernos de aquellas entidades federativas con mayores rezagos educativos, previa celebración de convenios en lo que se concierten las proporciones de financiamiento y las acciones específicas que las autoridades educativas locales deban realizar para reducir y superar dichos rezagos.

A partir del 2013, dicha Ley faculta al Instituto Nacional para la Evaluación Educativa (INEE) y a las autoridades educativas competentes, con base en sus lineamientos, a realizar las evaluaciones de los resultados de calidad educativa de dichos programas compensatorios. La razón de ser de la compensación educativa en México ha sido el abatimiento del rezago educativo y ha abarcado en sus distintas versiones, dos grandes objetivos: la búsqueda de equidad en el acceso y la permanencia (inclusión en la educación básica obligatoria) y el incremento en los niveles de aprendizaje mediante el mejoramiento de la calidad de la enseñanza (Chaves y Ramírez, 2006).

Algunos de los programas compensatorios para revertir los efectos del rezago educativo en la educación básica del medio rural e indígena, se encuentran adscritos al Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) con el respaldo del Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), quien puso en operación cinco programas compensatorios: el Proyecto para el Desarrollo de la Educación Inicial (PRODEI 1993/1997); los Programas: para Abatir el Rezago Educativo (PARE 1991/1996); Integral para Abatir el Rezago Educativo (PIARE 1995/2000); para Abatir el Rezago en Educación Básica (PAREB 1994/1999) y para Abatir el Rezago en Educación Inicial y Básica (PAREIB 1998/2006), único programa que abarca todas las entidades del país.

Implicaciones del rezago educativo.

Del análisis desarrollado por Núñez (2007), las implicaciones del rezago educativo son de corte jurídico, toda vez que se violenta el derecho individual establecido en las leyes mostrando la ineficacia del Estado de Derecho ante una realidad que rebasa a dichas leyes; en lo económico, la tasa de retorno aumenta en la medida en que el individuo completa un mayor número de ciclos educativos, lo que trae por consecuencia que a mayor rezago educativo menor generación de ingresos de un individuo, reduciendo su calidad de vida y la de su familia; en lo social, la existencia de una relación entre la pobreza y las carencias educativas, lo que condiciona y profundiza los niveles de desigualdad y exclusión social; en lo ético y político, el rezago educativo impide la consolidación de la condición de “ciudadanía” concebida como la dotación y provisión de los derechos ciudadanos pero al mismo tiempo, la concientización y cumplimiento de los deberes.

México es considerado como un país de baja movilidad social lo que trae consigo problemas de equidad, toda vez que las generaciones presentes y futuras ven reducidas sus posibilidades para el acceso a mejores condiciones de bienestar y desarrollo que las generaciones que les antecedieron; donde las condiciones de origen aún tienen un peso determinante en la movilidad educativa, que a su vez, es un precursor de la movilidad ocupacional. Se sabe por ejemplo, que aquellos hijos cuyos padres desarrollan actividades no manuales desempeñan ocupaciones simulares entre el 50% para baja calificación y 65% en altas calificaciones[3].

Esta transmisión de las condiciones socioeconómicas de padres a hijos, derivan en los fenómenos de reproducción social, donde las condiciones de pobreza extrema entre generaciones pueden visualizarse como una expresión de la desigualdad manifestada como una inmovilidad en la base de la estructura social, por lo que las políticas (compensatorias o reformas estructurales) deberían orientarse a ampliar la igualdad de oportunidades, dado que históricamente “la educación de adultos ha tenido que trabajar, a lo largo de su historia en el país, para remediar los defectos de un sistema educativo, insuficiente y desigual” (Shmelkes, 2010: 587).

Si bien la escolaridad no implica necesariamente una movilidad social ascendente, Muñoz Izquierdo (en Cortés, 2010: 622) establece que “la educación está llamada a desempeñar un papel activo e importante en los procesos de transformación social y cultural mediante la formación de un pensamiento crítico”, esto implica tomar consideración las características situacionales y culturales de los sectores sociales a los que se dirige, se sabe por ejemplo, que los valores sociales, el sentido de pertinencia, la ciudadanía, el compromiso social y la cohesión social tienen como precursores los aspectos axiológicos, culturales y de equidad que se fomentan en los sistemas educativos, por tanto, una carencia en éstos últimos, provocará una ausencias de tales aspectos.

De acuerdo con Flores y Barrera (s.f.: 3), “las reformas económicas y estructurales se cumplen cabalmente, para que en el largo plazo se generen beneficios para la mayoría de la población, las políticas sociales cumplen una función subsidiaria y compensatoria”, con lo que se presenta un esfuerzo por evitar el ensanchamiento de la brecha entre aquellos individuos cuyas condiciones socioeconómicas les permite sortear las exigencias de la globalización y aquellos que pertenecen a los sectores más pobres de la población, de no lograrlo, se corre el riesgo de que la desigualdad y el rezago educativo, perpetúen la pobreza y frenen el desarrollo social. Por lo que el problema del rezago educativo no sólo presenta aristas económicas y sociales, sino también implica las condiciones jurídica, política y moral.

Rezago educativo en el Estado de Hidalgo.

Sin pretender realizar un análisis exhaustivo del rezago educativo en el estado de Hidalgo, se analizan una serie de datos que proveen elementos de reflexión a esta problemática social. En este sentido, de acuerdo con datos del Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI), se ha presentado una reducción en el rezago educativo de alrededor de 45% en el periodo 1970-2010 en esta entidad. El comportamiento de los datos[4] (ver gráfica 1) se identifica lineal, con un coeficiente de correlación prácticamente del igual a 99% para ambos géneros, esto implica un decremento constante y no parece existir un cambio radical a partir de la implementación de las políticas compensatorias a inicios de la última década del siglo pasado. Parece más bien un comportamiento “natural”, originado por las características de la población y por la cobertura educativa a edades tempranas. Cabe hacer mención que los indicadores estatales se encuentran ligeramente por arriba de la media nacional en ambos casos.

Gráfica 1. Evolución del rezago educativo en el Estado de Hidalgo.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INEGI.

Respecto al analfabetismo (ver gráfica 2) en personas mayores de 15 años[5], en la población masculina se observa que éste decrece de 69.5% en 1910 a 8.16% en el 2010, en tanto que para la población femenina, el comportamiento es de 81% a 12.08%, respectivamente. Reducción, que si bien es significativa, -poco más de 85% en los indicadores- en cien años, tiene cuentas pendientes con la equidad de género, ya que representa una diferencia, en términos generales, de casi cuatro puntos porcentuales entre hombre (8.16%) y mujeres (12.08%). Pese a esta reducción, aún se está lejos del referente internacional, que establece como máximo en la alfabetización el 4% de la población. Por otro lado, si tomamos en consideración el periodo 1990-2010, se observa la misma tendencia mostrada en el caso del rezago educativo, es decir, se presenta un decrecimiento con una tendencia lineal y un coeficiente de correlación de poco más de 99%, por lo que las conclusiones preliminares serían las mismas.

Gráfica 2. Evolución del analfabetismo en personas
mayores de 15 años en el Estado de Hidalgo.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INEGI.

Los avances en cuanto a la alfabetización de adultos presenta un sesgo diferente a la equidad de género citada líneas arriba, si bien es cierto que en términos porcentuales existe una diferencia de casi cuatro puntos porcentuales, en los últimos años se muestra una tendencia mayoritaria hacia la alfabetización de las mujeres con indicadores siempre superiores respecto a la alfabetización de los hombres (ver gráfica 3). Se observa también que la alfabetización de los adultos ha estado disminuyendo sustancialmente y a partir de 1999 se reduce a menos de 5000 adultos alfabetizados, cifra que solamente se rebasa en 2010 y 2011; en el marco de estos datos, se podría desprender que en los primeros años de implementación las políticas compensatorias en esta materia se ve que éstas surtieron efecto, aún cuando fue de poca duración.

Gráfica 3. Adultos alfabetizados en Educación para
adultos 1994-2011 en el Estado de Hidalgo.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INEGI.

A partir de la relación entre el número de adultos alfabetizados respecto al número de alfabetizadores (ver gráfica 4), se observa que en el periodo 1994-1997 esta relación es alta, por lo que las acciones emprendidas para la alfabetización tuvieron cierto grado eficiencia, comportamiento contrario en el periodo 2003-2008, en el cual existen más alfabetizadores que adultos alfabetizados, por lo que los indicadores son iguales o menores a uno. Este análisis no pone en tela de juicio la labor de los alfabetizadores (es posible que éstos hayan apoyado de manera simultánea en la formación del nivel primaria o secundaria y en el de alfabetización), simplemente muestra que a nivel sistema, el proceso resultó en cierto grado insuficiente.

Gráfica 4. Relación de adultos alfabetizados por alfabetizador
en el periodo 1994-2011 en el Estado de Hidalgo.

Elaboración propia a partir de datos del INEGI.

Por otra parte, de acuerdo con los criterios del programa, no existe un tiempo determinado para que los adultos terminen su educación primaria o secundaria, sin embargo, el porcentaje de adultos atendidos respecto al número de certificados emitidos en el mismo periodo de análisis que los apartados anteriores, muestra una tendencia a la alza, aunque en el periodo 2004-2007 se tienen los valores más altos de la serie, y aunque de ninguna manera es un indicador de eficiencia terminal, sí ejemplifica una relación entre ambas variables por año (ver gráfica 5).

Gráfica 5. Porcentaje de certificados emitidos respecto a adultos
atendidos 1994-2011 en el Estado de Hidalgo.

 Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INEGI.

Es de interés resaltar que si bien los porcentajes del rezago educativo van en decremento, al considerar la base sobre la cual se hace el cálculo (ver tabla 1), se podrá observar que efectivamente éste ha disminuido en los últimos cinco censos, no obstante, el total de la población en esta condición ha aumentado en poco más de 215,000 ciudadanos en el 2010 respecto a 1970, de tal suerte que es importante tener en cuenta la base sobre la cual se calculan los datos, pues la presentación de mejora en los resultados es relativa.

Tabla 1. Rezago educativo en el Estado de Hidalgo en cifras y
su respectivo porcentaje periodo 1970-2010.

Elaboración propia a partir de datos del INEA.

En cuanto a la población de 15 años o más en rezago educativo para 2010, por municipio, se puede identificar (visualmente en el mapa 1), que los municipios con menor rezago educativo son Mineral de la Reforma con 19.6% y Pachuca de Soto con 24.4%, seguidos de Tizayuca con 30.9%; además, se puede observar que los menores porcentajes de rezago se encuentran en la zona sur de la entidad, en tanto que los municipios de la Sierra y Huasteca hidalguense presentan los mayores índices de rezago. En este sentido, los municipios con mayor rezago educativo son La Misión (72.7%), Pacula (72%), Acaxochitlán (68.5%), San Bartolo Tutotepec (68%), Huehuetla (66.1%) y Tepehuacán de Guerrero (66%)

Mapa 1. Rezago educativo en el Estado de Hidalgo por municipio

Elaboración propia a partir de datos del INEA.

En lo que respecta al rezago educativo según género y habla hispana o indígena, se observa que el analfabetismo guarda una proporción menor respecto a la educación primaria y la secundaria incompletas. Además, la diferencia entre habitantes de habla hispana o indígena no es tan evidente, como lo es en el caso de primaria inconclusa o secundaría inconclusa, siendo este último caso donde más se observa la inequidad en cuanto a cobertura. La gráfica 6 puede ilustrar cómo el rezago se concentra principalmente en el nivel de secundaria inconcluso. Esto puede significar avances en los procesos de alfabetización y en el nivel de primaria, en términos generales se observa una proporción de rezago educativo de 1 a 3 con relación al habla de los ciudadanos.

Gráfica 6. Número de habitantes en rezago educativo según género y habla hispana o indígena 2010.

Elaboración propia a partir de datos del INEA.

El rezago educativo en las zonas rurales (58.22%) tiene mayor presencia que en las urbanas, casi un 40% más respecto a éstas últimas. En cuanto a la distribución por género, los hombres ocupan 59.8% mientras que las mujeres 56.86%, siendo los hombres que viven en zonas rurales los que tienen mayor desventaja que aquellos que habitan en zonas urbanas. En caso de las mujeres sucede algo similar, aunque en menor proporción. En la gráfica 7 se observa que sigue siendo el medio rural donde se presentan mayores índices de analfabetismo y primaria sin concluir; en tanto que las cifras son muy similares entre los contextos urbanos y rurales en el caso de secundaria inconclusa.

En cuanto al rezago educativo por rango de edad, se destaca que en el caso de los hombres entre 15 y 19 años se tiene mayor rezago en 21.4% más respecto que las mujeres; en el rango de edad entre 20 y 24 años son prácticamente iguales y, a partir de los 25 años, las mujeres se encuentran en desventaja respecto a los hombres en cuanto a rezago educativo, el caso más significativo es para edades de 65 o más años, que tienen 19.4% más de rezago educativo en las mujeres respecto a los hombres.

Gráfico 7. Número de habitantes en rezago educativo
según género y zona rural o urbana 2010.

Elaboración propia a partir de datos del INEA.

 

En la encuesta intercensal 2015, los habitantes de 15 años o más en el estado de Hidalgo asciende a 2,049,589 y, tomando esta cifra como referencia, 727,498 habitantes (35.49%) se encuentran en condiciones de rezago educativo: 168,002 son analfabetas; 198,625 sin primaria terminada y 360,871 sin secundaria terminada. En otras palabras y en números cerrados, de cada 100 habitantes con 15 años o más: 8 son analfabetas, 10 sin primaria terminada y 17 sin secundaria terminada, en total 35 de cada 100 habitantes se encuentran en condiciones de rezago educativo. Los datos anteriores reflejan los avances en los últimos años en lo que se refiere al abatimiento del rezago educativo en materia de regularización de estudios de primaria y secundaria, pero, por otra parte, evidencian la tarea pendiente en lo que respecta al analfabetismo toda vez que estos datos referenciados a nivel nacional y en términos de porcentajes, ubican al estado de Hidalgo en la posición 7.

Respecto al presupuesto autorizado para el Instituto Hidalguense de Educación para adultos (IHEA) en los últimos seis años, se observa que es a partir del 2015 cuando se establece una reducción de casi 46% respecto al 2014 y aunque para el 2016 se incrementó el presupuesto en 13%, el monto total dista mucho de lo autorizado para el 2014, de igual manera se observa en la tabla 2, que el porcentaje del presupuesto autorizado para el Instituto en relación al presupuesto total de educación ha venido a la baja en los mismos años pasando de 1.2 puntos porcentuales a 0.52 puntos en promedio.

Tabla 2. Presupuesto autorizado para el IHEA 2011-2016

Elaboración propia a partir de datos del IHEA y presupuesto de egresos del Estado de Hidalgo en dicho periodo.

El rezago educativo en la administración federal 2012-2018

El Programa de Alfabetización y Abatimiento del Rezago Educativo 2014-2018 reconoce que la pobreza, la desnutrición, los problemas de salud, el trabajo infantil, la migración y la falta de acceso a entornos de enseñanza y aprendizaje de forma continua son factores que inciden en el analfabetismo y/o el rezago educativo. En dicho documento se argumenta que de conservarse las actuales tendencias (sin programas de intervención), en el 2025 habrá 34.3 millones de personas mayores de 15 años sin concluir su educación básica. Concretamente, en el caso del índice de la población en rezago educativo, la línea de base al 2013, es de 37.6% y de acuerdo a la planeación establecida en dicho programa, la meta al 2018 es de 32.9%, es decir, una reducción de 4.7 puntos porcentuales en dicho periodo para tal efecto, No obstante, se han establecido los siguientes objetivos:

Respecto al presupuesto, es evidente la escases de recursos de los que dispone actualmente el INEA, toda vez que fue alrededor del 1% del presupuesto[6] ejercido por la SEP en el 2014 (porcentaje común en años recientes), aun cuando la población a atender es considerablemente alta, 1.6 veces la población en edad escolar atendida en educación básica[7], por lo que no es de extrañar entonces que dicho programa tenga que recurrir a la colaboración con otras instancias gubernamentales (CONAFE, IES, IEMS, SEDENA, Comisión Nacional para el Desarrollo de Pueblos Indígenas) o bien otros programas federales y estatales (Cruzada Nacional por un México sin Hambre, Plazas Comunitarias) para cumplir sus propios objetivos.

Caso especial es el de los asesores y figuras solidarias, principalmente estudiantes de los sistemas de educación media superior y superior, conscriptos del Servicio Militar Nacional y otras figuras sociales y del sector privado, esta habilitación como “personal docente” dedicado a “alfabetizar” conlleva en sí, una alta rotación debido al cumplimiento de servicio social por tiempo determinado que por obvias razones, presupone una improvisación en los procesos didácticos inherentes a la alfabetización, ignorando en muchos casos la subjetividad implícita en los adultos (condiciones sociales y culturales, valores, relaciones interpersonales, experiencias, etc.); en otras palabras, se tienen alfabetizadores de corto tiempo para procesos de alfabetización y reducción del rezago educativo de largo tiempo. Tal parece que “el rezago educativo constituye un problema estructural de tendencia creciente, que además sobrepasa por su magnitud la capacidad del INEA y que en el esquema institucional es parte de las causas endógenas del asunto” (Núñez, 2005: 62).

Si bien la tendencia del rezago educativo de la población de 15 años o más ha ido a la baja en los últimos años, hoy en día uno de cada cuatro ciudadanos entre 15 y 50 años en el país se encuentra en rezago educativo, siendo la frecuencia más alta en el nivel de secundaria (uno de cada cinco). De conservarse la tendencia, en 10, 20 y 30 años, el rezago educativo aproximado será de 25%, 15% y 5% aproximado, respectivamente. Esto evidencia que los cambios educativos en la educación para adultos requieren de tiempo para su consolidación, más aún si las intervenciones consideradas no son suficientes para evitar la segregación social que ocurre en las escuelas, como un poderoso mecanismo de transmisión de la desigualdad de oportunidades, tal vez sería oportuno reconsiderar la participación solidaria como un elemento con mayor peso, pero no como la apuesta central.

Aunado a lo anterior, la exigencia de los empleadores para contratar personal con mayores niveles educativos es cada día más evidente, no hace muchos años el nivel mínimo era primaria, posteriormente secundaria y en la actualidad, para empleos no calificados se solicita bachillerato general, esto obliga a los adultos con diversos grados de rezago educativo a desplazarse a trabajos con menor remuneración económica y jornadas extenuantes de trabajo. En consecuencia, no disponen de tiempo libre suficiente para iniciar, continuar o concluir su proceso de instrucción, aunado a la percepción de que su tiempo para estudiar ya pasó, el ciclo vicioso se ha completado; Ante esto, habrá de ser cuidadosos en procurar no solamente el desarrollo de competencias instrumentales en los individuos, sino incluir el desarrollo de capital social en un sentido más amplio y capacidades de asociación en busca de mejorar sus opciones individuales y colectivas de vida.

Conclusiones.

En este artículo se ha revisado la focalización de las políticas compensatorias hacia los grupos sociales que viven en condiciones de desventaja, las cuales tienen la intención de reducir la desigualdad educativa y contribuir de esta manera a superar las desigualdades económicas, sociales y culturales de grupos vulnerables, pero en el caso del rezago educativo parece ser que dista mucho de cumplirse tal cometido y por consecuencia, se sigue aplazando el logro de una sociedad más equitativa.

Diversas recomendaciones emitidas por los OI’s no se han cubierto con las políticas y programas para abatir el rezago educativo, implementadas por los gobiernos federal y estatal. En el caso del estado de Hidalgo se ha revisado que el presupuesto destinado a este rubro apenas si ha rebasado un punto porcentual y, en los dos últimos dos años, no alcanza ni el 0.6% contra el 3% que recomiendan dichos organismos. Situación similar guarda el porcentaje de analfabetismo, que a nivel internacional se recomienda como máximo 4% de la población, en el caso del estado de Hidalgo, la cifra rebasa en poco más de 10%.

Los esfuerzos emprendidos por los institutos estatales y nacionales para la educación de los adultos, se ven prácticamente borrados ante el abandono de estudiantes en edad escolar de cursar la educación básica, lo que incrementa en algunos casos los índices de rezago educativo; ante estas circunstancias, las figuras solidarias parecen ser una fuerza insuficiente o como refiere Popkewitz (1996:150), estamos en presencia de un “declive espectacular en conexión de la gente con su comunidad y con asociaciones sociales”, máxime cuando casi una tercera parte de los mexicanos se encuentran en condiciones de rezago educativo contra dos terceras partes que no lo están; en términos superficiales, correspondería a cada persona con rezago educativo ser atendida o apoya por dos personas que han superado esta condición en diferente etapa de su vida, la tarea no parece tan difícil.

Por otra parte, se ha señalado que el rezago educativo se concentra en las regiones de alta marginación, con alta presencia en comunidades indígenas y en zonas rurales. Las condiciones adversas inhiben el desarrollo de estos ciudadanos y aplazan la movilidad social; en consecuencia, está latente el riesgo de perpetuar las condiciones de marginación y los diversos problemas sociales asociados que hasta ahora tienen un carácter estructural e histórico. El escaso presupuesto, la aparente apatía de la sociedad civil, la insuficiencia en los resultados de abatimiento del rezago, la ineficiencia del sistema educativo formal que año con año expulsa a personas sin lograr su formación básica, la apropiación acrítica de las políticas y recomendaciones internacionales, pero también las exigencias de una nueva sociedad basada en el mercado, sin olvidar los factores sociales y culturales que contribuyen a acrecentar el rezago educativo.

Finalmente, y de acuerdo con Jared Diamond (en Tedesco, 2010:14) “los desastres son consecuencia de cuatro tipos de errores: la incapacidad de prever los problemas creados, de identificarlos cuando se producen, de manifestar la voluntad de resolverlos una vez identificados, y de llegar a resolverlos una vez que se han manifestado, con la voluntad de hacerlo”. Quedaría entonces, la discusión abierta para identificar si se han presentado errores en la implementación de políticas compensatorias para abatir el rezago educativo, de qué tipo serían éstos.

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[1] Para mayor información consultar el documento. OECD Skills Outlook 2013. First results from the survey of adult skill

[2] Texto vigente. Última reforma publicada DOF 17-12-2015. Consultada en: https://www.sep.gob.mx/work/models/sep1/Resource/558c2c24-0b12-4676-ad90-8ab78086b184/ley_general_educacion.pdf

[3] Para mayor información consultar el Informe de Movilidad Social en México 2013.

[4] De acuerdo con el INEGI, El indicador comprende a la población sin instrucción, con primaria incompleta o completa y con secundaria incompleta.

[5] De acuerdo con el INEGI, se considera la Población de 15 años y más, excepto para los años 1921 (de 10 años y más) y 1950 (6 años y más).

[6] La disminución del presupuesto estaría justificada, de ahí su carácter compensatorio, si el sistema educativo escolarizado lograra su cometido y no fallara en la obligación de garantizar el derecho a la educación.

[7] Dato referenciado en el diagnóstico del Programa de alfabetización y abatimiento del rezago educativo 2014-2018 del Gobierno Federal

 

[a] Profesor investigador en la Universidad Politécnica Metropolitana de Hidalgo y Estudiante del Programa de Doctorado en Ciencias de la Educación de la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo (UAEH). E-mail: lguerrero@upmh.edu.mx